2019年4月14日李克强总理签署国务院第712号令,正式发布《政府投资条例》(以下简称“《条例》”),《条例》自2019年7月1日起施行。一方面,《条例》将政府投资纳入法制轨道,进一步规范政府投资行为,达到“充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,激发社会投资活力”的目的。另一方面,通过明确政府投资项目的投资范围、投资原则、投资方式、决策机制、投资计划和项目实施监督等内容,进一步规范政府在公益性项目和经营性项目的投资建设行为和职责,为地方政府债务的增量控制和存量化解带来良好机遇。

作者:和君咨询咨询师 陈鹏山

 

一、 政策解读分析
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一是投资范围。政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等,因此,《条例》明确指出政府投资资金应投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境;、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。同时也指出国家将建立政府投资范围定期评估调整机制,用以不断优化政府投资方向和结构,保障政府投资资金投入到合适领域。

 

二是投资原则。政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。政府投资应与当地政府的经济社会发展水平和财政收支状况相适应,且加强对政府投资资金的预算约束,在资金筹措方面,政府及其有关部门不得违法违规举借债务,增加政府隐性债务。

 

三是投资方式。《条例》明确指出政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主,针对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式。在投资过程中,需平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件。

 

四是决策机制。对政府投资项目,采取分类管理办法:针对政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。为提高审批效率,《条例》还规定,除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台,使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续,部分特殊项目可简化审批程序;针对采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的项目审批,项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

 

五是投资计划。为统筹管理政府投资项目,《条例》规定县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定,编制政府投资年度计划,计划中应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项,同时,政府投资年度计划应当和当地政府本级预算相衔接。

 

六是项目实施。严格监督项目实施过程,保证项目合规、顺利建设,主要监督项目开工建设标准、项目建设资金来源、竣工结算等方面内容。在项目开工建设标准方面,政府投资项目开工建设,应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件,不符合规定建设条件的项目不得开工建设。在项目资金来源方面,政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,施工单位也不得垫资建设,同时严格执行概算管理,项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算金额。在竣工结算方面,政府投资项目建成后,应当按照国家有关规定进行竣工验收,并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

 

七是监督追责。投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检查。同时,严肃追责处罚,对不同项目违规情形采取不同追责方式,对负有责任的领导和直接责任人员依法给予处分,以保障《条例》严肃性和执行力度。

 

综上,《条例》明确界定政府投资定义和范围,确定政府投资原则和方式,规范投资项目的“事前、事中、事后”各个阶段,并匹配严格的追责惩;,具有极强的可操作性和落地性,对规范政府投资,发挥政府投资作用意义重大。

 

二、 挑战机遇分析
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《条例》明确界定政府投资领域为市场不能有效配置资源的公共领域项目,且以非经营性项目为主,而非经营性项目正是各级政府投融资平台公司目前面临发展瓶颈的“顽疾”所在,因此,《条例》的出台既对投融资平台公司提出更高要求、带来更大挑战,同时也为政府投融资平台公司带来良好机遇。

 

在挑战方面,随着政府投资项目建设的日益规范,相关工作推进会遇到不同程度的阻碍,尤其是手续办理等一些历史遗留问题的解决将面临更大挑战。

 

在机遇方面,虽然当前政府投融平台公司将面临重大挑战,但从长远来看,《条例》出台可以有效控制地方政府的增量债务,并为存量隐形债务的化解赢得时间窗口。从《条例》规定内容看,一是界定了政府投资项目以非经营项目为主,从法规层面厘清政府和投融资平台在非经营性项目投资建设方面的关系。二是通过明确投资原则、制定项目投资决策机制以及统筹编制政府投资年度计划等措施,有效控制地方政府投资项目的数量和质量,最大程度减少“政绩工程”“面子工程”类项目数量,对控制地方政府增量债务有重要意义。三是严格监督项目实施过程,明确项目开工建设标准、项目资金来源等内容,督促项目及时进行竣工验收和竣工财务决算,保证项目合规、正常建设,避免出现因手续不全、资金不足等原因导致的诸多遗留问题,导致政府投融资平台包袱沉重。四是通过严厉的监督追责机制,保障法规运行。综合以上四点,一方面,明确了政府和投融资平台在非经营性项目和经营性项目方面的职能界限,可控制非经营性项目数量和质量,减轻平台公司融资压力;另一方面,严格规范项目投资建设过程,做到合规建设、成本可控,减轻平台公司管理压力,为存量债务化解赢得时间。因此《条例》为政府投融资平台公司控制增量债务、化解存量债务,进而为实现平台转型升级和可持续发展带来良好机遇。